Nr.118 - Fremtidig model for indkøb af håndværkerydelser

Sagsnr.: 18/16072

 
Carsten Nielsen (A)

Beslutningstema

Kommunens rammeaftaler på håndværkerydelser udløber den 31. januar 2019, hvorfor der skal tages beslutning om den fremtidige model for indkøb af håndværkerydelser.

Administrationen fremlægger to modeller for de fremtidige indkøb, som Borgerservice-, Arbejdsmarkeds- og Erhvervsudvalget skal orienteres om, og som Plan-, Miljø- og Klimaudvalget skal tage stilling til forud for igangsættelse af arbejdet.

Sagsfremstilling og økonomi

Baggrund

Kommunens bygninger vedligeholdes af eksterne håndværksvirksomheder, der engageres til konkrete opgaver af administrationen. Formålet er at få driftet og vedligeholdt kommunens bygninger på bedste og billigste måde, og kommunen skal således i indkøbet af håndværkerydelserne sikre en saglig og økonomisk forsvarlig forvaltning. 

De sidste tre år har omsætningen på rammeaftalerne ligget på mellem 14 og 20 mio. kr. årligt.

 

Erfaringer med de nuværende rammeaftaler

Ved sidste udbud var der efterfølgende nogle diskussioner på det politiske niveau, og der var generelt støj og misbilligelse fra flere af de lokale virksomheder. I aftaleperioden har der dog været gode erfaringer med de nuværende rammeaftaler.

Historikken omkring udbud af håndværkerydelser fremgår af bilag 1.

Administrationen har været tilfreds med rammeaftalerne, der udløber den 31. januar 2019. Der har således været et godt og frugtbart samarbejde med både små som store virksomheder på rammeaftalerne – lige så godt som i sidste kontraktperiode. Ændringen af de interne arbejdsgange som følge af det seneste udbud har betydet en smidig og ukompliceret tildeling af opgaver med begrænset brug af administrationens og virksomhedernes ressourcer. Ydermere har administrationen oplevet, at rammeaftalerne har sikret konkurrencedygtige priser og en god kvalitet i opgaveløsningen. Virksomhederne har opnået et godt kendskab til bygninger i løbet af aftaleperioden, hvilket sparer administrationen for ressourcer.

Administrationen oplever således, at den beregnede gevinst som følge af udbuddet er realiseret.

To ud af de 42 virksomheder har i løbet af aftaleperioden fået ophævet deres aftaler på grund af samarbejdsmæssige og kvalitetsmæssige udfordringer.

Generelt har der været god responstid for alle virksomheder uanset virksomhedsadressens afstand til kommunen. Administrationen oplever også, at der fra virksomhedernes side er en generel stor interesse i at levere et godt stykke arbejde til kommunen, og at de har dedikerede faste kontaktpersoner. Der har også fra virksomhedernes side været tilfredshed med rammeaftalen. Dog har de virksomheder, der er hhv. nr. 2 og 3, ind imellem udtrykt ærgrelse over manglende opgaver, da der på nogen entrepriser har været en mindre omsætning end forventet på tidspunktet for udbuddet.

 

Markedssituationen siden sidste udbud

Siden sidste udbud er der sket meget på mange fronter. Administrationen har forud for denne sags tilbliven involveret lokale interessenter og indhentet erfaringer fra andre kommuner, samt været i dialog med Dansk Byggeri. Administrationen har desuden deltaget i et møde med Erhvervsrådet med deltagelse af flere byrådsmedlemmer. Af bilag 2 fremgår involvering af interessenter og øvrige erfaringer.

Indtrykket efter møderne med udvalgte håndværkere og afholdelsen af det åbne møde er, at der ikke længere er samme modvilje over for udbud af rammeaftaler. Administrationen erfarer, at kritikpunkterne i høj grad gik på de ændrede arbejdsgange og vilkår, som virksomhederne oplevede i forbindelse med sidste udbud.

På Erhvervsrådsmødet blev det tilkendegivet, at man ønsker at tilgodese de lokale virksomheder under forudsætning af, at disse er konkurrencedygtige. Ydermere blev det betoner, at det vigtigste i den kommende proces er, at alle lokale virksomheder bliver informeret om et kommende udbud, samt at der fra administrationens side vil blive set på kompleksiteten af udbudsmaterialet fra sidste udbud, og at der informeres tilstrækkeligt om processen for tilbudsafgivning. Disse ønsker fra Erhvervsrådsmødet er der arbejdet med i de foreslåede løsninger for indkøb af håndværkerydelser og den videre proces herfor.

En lang række kommuner landet over har, siden sidste udbud, desuden haft konkurrenceudsat håndværkerydelser med forskellige løsninger, så branchen har i dag en langt større erfaring med konkurrenceudsættelse end for fire år siden. 

Der er derudover sket en generel digitalisering i samfundet, herunder ikke kun digitalisering af udbudsprocesserne, men også i processen med at handle med kommunerne generelt, som virksomhederne efterhånden også har erfaring med.

Der er i disse år desuden højkonjunktur i branchen for håndværkerydelser, med masser af opgaver og mangel på arbejdskraft til følge. Det medfører en forventning om en generelt lavere interesse for kommunens udbud både fra de lokale og de ikke-lokale virksomheder, og vil alt andet lige medføre højere priser.

 

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens analyse fra 2018 – favorisering af lokale virksomheder er ikke optimalt for kommunernes økonomi

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har gennemført en undersøgelse af kommunernes brug af lokale håndværkere og konsekvenserne heraf. Undersøgelsen viser, at mange kommuner favoriserer lokale virksomheder, når der indkøbes håndværksydelser, og at virksomheder fra de omkringliggende kommuner sjældent indbydes til at byde på opgaverne. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen konkluderer, at det kan begrænse konkurrencen og afskære effektive virksomheder fra at deltage i konkurrencen. Analysen peger på, at det kan føre til generelt højere priser og/eller lavere kvalitet på markedet som helhed, og at det kan øge risikoen for karteldannelse. Kort sagt, så kan favorisering af lokale virksomheder have negative konsekvenser for kommunernes økonomi og samfundsøkonomien generelt både på kort og på langt sigt.

Hele analysen er vedlagt som bilag 3.

Opsummerende, så er der siden sidste udbud sket en udvikling og en modenhed i både kommunerne og markedet på flere punkter. Det medfører formentlig en anden mere nuanceret og mindre kritisk tilgang til et kommende udbud samtidigt med, at konjunktursituationen alt andet lige kan forventes at medføre en mere begrænset konkurrencesituation. 

 

Fremtidige indkøb af håndværkerydelser

Forudgående overvejelser

Håndværkerydelser kan indkøbes via forskellige modeller, der spænder fra indhentning af tilbud på hver enkeltstående opgave til mere omfattende rammeaftaler. I praksis kan ingen af modellerne dog stå alene, og en løsning består derfor af flere modeller.

I arbejdet med forskellige modeller og løsninger, har der været fokus på det forventede konkurrence- og prisniveau samt forbrug af ressourcer i administrationen i forbindelse med indkøb af håndværkerydelser. I den forbindelse er det vigtigt at sikre et hensigtsmæssigt aftalegrundlag, så kommunen kan følge op på, om der bliver leveret i rette kvalitet og til det aftalte tidspunkt, samt om samarbejdet fungerer optimalt – og i de situationer hvor det ikke fungerer, at det så er muligt at ophæve aftalerne. Aftalegrundlaget skal derudover sikre, at der er ordentlige ansættelsesvilkår, at der tages socialt ansvar, at der er faste kontaktpersoner, og at virksomheden har de påkrævede autorisationer. Desuden er aftalegrundlaget med til at sikre, at der kan sættes ind over for sort arbejde og løndumping, og at brugen af underentreprenører reguleres. Alt sammen en del af de politiske standpunkter.

Et hensigtsmæssigt aftalegrundlag vil derfor, uanset udbudsform, være omfattende. Det gælder for alle kommunens indkøb, men på håndværkerområdet står det i kontrast til tidligere tiders praksis.

 

Hensyn til lokale virksomheder

Diskussionen omkring lokale virksomheder er flersidet. Almindeligvis opfattes en lokal virksomhed som hjemhørende i kommunen med dertil hørende betaling af erhvervsskat. Økonomisk og beskæftigelsesmæssigt kan ikke-lokale virksomheder, der har medarbejdere, der bor i og betaler indkomstskat til kommunen, dog have større effekt. Det gør sig gældende for flere af de ikke-lokale virksomheder, som kommunen har rammeaftaler med i dag. Tillige er flere lokale virksomheder siden sidste udbud blevet opkøbt af ikke-lokale virksomheder, men har i nogen grad stadig lokal repræsentation.

Principielt vil det give mening rent økonomisk og administrativt at udbyde opgaverne i færre, men større geografiske områder. Det vil alt andet lige give bedre priser og færre rammeaftaler at administrere. Men da størsteparten af de lokale virksomheder er relativt små virksomheder, er der arbejdet med den forudsætning, at mindre virksomheder skal tilgodeses i de fremtidige indkøb af håndværkerydelser. Således tilgodeser begge de fremlagte løsninger mindre virksomheder, idet opgaverne fortsat udbydes i mindre entrepriser, uanset valg af løsning.

Kørsel til kommunens lokaliteter er, ligesom i sidste udbud, også en væsentlig omkostningsfaktor, hvorfor udgifter til kørsel vil indgå i tilbudsevalueringen. Her vil de lokale virksomheder have en naturlig konkurrencefordel.

Lokalt findes et bredt udsnit af primært mindre håndværksvirksomheder, men indenfor 2-3 ud af de 7 fag vurderes der ikke at eksistere egnede lokale virksomheder. Det betyder, at kommunen, uanset valg af løsning, vil skulle indgå aftaler med ikke-lokale virksomheder. Dertil betyder antallet af lokale virksomheder, at kommunen formentlig vil være nødsaget til at indhente tilbud også fra ikke-lokale virksomheder for at opnå tilstrækkelig konkurrence.

 

Løsninger

Administrationen fremlægger under hensynet til økonomisk og saglig forvaltning, herunder også de politiske standpunkter i indkøbs- og udbudspolitikken samt i indsats 4 i erhvervsstrategien for 2018-2020 , nedenstående løsninger, der begge bygger på indgåelse af rammeaftaler, men som udbydes på forskellige måder.

Arbejdet med udpegning af mulige løsninger har taget udgangspunkt i egne erfaringer med de nuværende rammeaftaler, andre kommuners erfaringer med konkurrenceudsættelse på området, økonomiske såvel som juridiske hensyn samt muligheden for at tilgodese de lokale virksomheder. 

Som det fremgår af bilag 2, så har branchen flyttet sig og er i dag i langt højere grad vant til konkurrenceudsættelse. Og der er samlet set ikke længere væsentlige argumenter imod rammeaftaler som der var ved sidste udbud. Og i en tid med højkonjunktur er det vigtigt, at sikre en stor konkurrence om opgaverne for at opnå gode og stabile samarbejdspartnere såvel som bedre priser.

 

Løsning 1 – Som nuværende med mindre tilpasninger baseret på erfaringer

Rammeaftalerne udbydes i offentligt EU-udbud i henhold til udbudsloven. Indenfor hvert fag udbydes et passende antal entrepriser, hvorefter der indgås rammeaftaler med 2-3 virksomheder per entreprise (en kaskademodel).

Tildeling af mindre og akutte opgaver – op til eksempelvis 200.000 kr.

Mindre og akutte opgaver tildeles den virksomhed, der er først rangeret på den relevante entreprise, hvis denne kan og vil udføre opgaven. Såfremt den først rangerede virksomhed ikke kan eller vil udføre opgaven, tildeles opgaven til den anden rangerede virksomhed. Såfremt den anden rangerede virksomhed ikke kan eller vil udføre opgaven, tildeles opgaven til den tredje rangerede virksomhed.

Tildeling af mellemstore opgaver, der ikke er akutte – op til eksempelvis 800.000 kr.

Mellemstore opgaver udbydes i konkurrence mellem de 2-3 virksomheder med rammeaftale på den relevante entreprise. Virksomhederne kan ikke byde ind med højere priser end de, der er budt ind med oprindeligt.

Tildeling af store opgaver – over eksempelvis 800.000 kr.

Store opgaver omfattes ikke af rammeaftalerne, men udbydes særskilt og enkeltvist i licitation. Administration indbyder så vidt muligt virksomheder med rammeaftale på den relevante entreprise samt lokale virksomheder under hensyn til at kunne opnå den bedst mulige kvalitet i opgaveløsningen og til at kunne skabe en optimal konkurrencesituation.

De angivne beløb er eksempler på beløbsgrænser, de endelige beløbsgrænser vil blive fastsat i den videre proces.

 

Løsning 2 – Indbudt licitation

Rammeaftalerne udbydes i indbudt licitation i henhold til tilbudsloven. Der indbydes 3-5 udvalgte tilbudsgivere til at afgive tilbud på hver entreprise. Indenfor hvert fag udbydes et passende antal entrepriser, hvorefter der indgås rammeaftaler med én virksomhed per entreprise.

Tildeling af mindre og akutte opgaver – op til eksempelvis 200.000 kr.

Mindre og akutte opgaver tildeles den virksomhed, der har den relevante rammeaftale, hvis denne kan og vil udføre opgaven. Hvis virksomheden ikke kan eller vil udføre opgaven, udbydes opgaven i licitation. Hvis opgaven er akut tildeles opgaven til en virksomhed uden indgåelse af kontrakt.

Tildeling af mellemstore opgaver, der ikke er akutte - op til eksempelvis 400.000 kr.

Mellemstore opgaver tildeles den virksomhed, der har den relevante rammeaftale, hvis denne kan og vil udføre opgaven. Hvis virksomheden ikke kan eller vil udføre opgaven, udbydes opgaven i licitation.

Tildeling af store opgaver – over 400.000 kr.

Store opgaver udbydes i licitation, og administration indbyder så vidt muligt virksomheden på den relevante rammeaftale samt lokale virksomheder under hensyn til at kunne opnå den bedst mulige kvalitet i opgaveløsningen og til at kunne skabe en optimal konkurrencesituation.

 

Fordele og ulemper ved de to løsninger

Konkurrencefeltet

Den generelle forskel på de foreslåede løsninger er, at rammeaftalerne i løsning 1 udbydes efter udbudsloven som et offentligt EU-udbud, hvor alle har mulighed for at byde, og at løsningen har indbygget en løbende konkurrenceudsættelse i aftaleperioden. I løsning 2 udbydes rammeaftalerne i indbudt licitation efter tilbudsloven, dvs. en langt mindre skare af virksomheder har mulighed for at byde. Samtidig skal administrationen finde og udvælge et stort antal tilbudsgivere til at afgive tilbud på rammeaftalerne, hvilket er ressourcekrævende, samtidig med at det kan være svært a finde nok lokale til at sikre en effektiv konkurrence. Løsning 1 sikrer derfor en større konkurrence om opgaverne, hvilket er vigtigt i en tid med højkonjunktur.

Beløbsgrænser

En anden forskel på det to løsninger er beløbsgrænserne for de opgaver, som udbydes. I løsning 1 har man mulighed for at inkludere opgaver til eksempelvis helt optil 800.000 kr. i udbuddet af rammeaftalerne. I løsning 2 er det kun muligt at inkludere opgaver op til eksempelvis 400.000 kr. Det vil sige, at der for løsning 2 skal bruges yderligere ressourcer i administrationen på at konkurrenceudsætte opgaver på mellem 400.000 og 800.000 kr.

Kaskademodel og miniudbud

Den vigtigste forskel på de to løsninger i den daglige drift er muligheden for en kaskademodel i løsning 1, hvor der er flere leverandører til hvert geografisk område samt muligheden for at genåbne konkurrencen i form af miniudbud på de større opgaver. I løsning 2 er der kun én leverandør for hver entreprise og derved ikke mulighed for kaskade og miniudbud.

Muligheden for en kaskademodel betyder, at opgaverne i løsning 1 nemt kan tildeles en anden virksomhed, hvis den først rangerede ikke kan eller vil løse en konkret opgave, hvilket minimerer ressourceforbruget i indgåelsen af aftalerne. I løsning 2 vil der for akutte opgaver skulle findes en villig virksomhed uden tilbudsindhentning, og dermed også uden et kontraktgrundlag. Ved mindre og mellemstore opgaver, der ikke er akutte, vil der skulle ske en egentlig tilbudsindhentning. Løsning 2 vil derved skulle anvende flere ressourcer både hos administration og virksomheder.

Muligheden for miniudbud betyder, at mellemstore opgaver konkurrenceudsættes igen i løbet af aftaleperioden blandt de tre virksomheder på entreprisen, hvilket giver forventning om relativt lavere priser end ved løsning 2, Da rammeaftalerne formentlig indgås i en periode med højkonjunktur anses dette som positivt. Desuden er der en begrænset ressourceanvendelse – både for kommunen og for virksomhederne, idet kontraktgrundlaget allerede er på plads. Ved løsning 2 er der ikke mulighed for miniudbud, hvilket betyder, at kommunen dermed er nødt til at bruge ressourcer til indhentning af tilbud på større opgaver.

Samarbejde med virksomhederne

Ved løsning 1 har kommunen desuden mulighed for at have et længerevarende samarbejde med en mindre skare virksomheder, som opnår et godt kendskab til kommunens bygninger over tid, hvorimod at der ved løsning 2 vil være en større skare af virksomheder med mindre kendskab til bygningerne, idet der skal indbydes en ny kreds af virksomheder for hver større opgave, der skal løses.

En anden væsentlig forskel på de to løsninger er, hvis samarbejdet med en virksomhed må ophøre. I løsning 1 er kommunen ikke nødsaget til at foretage genudbud, da der fortsat vil være 1-2 virksomheder på rammeaftalen, hvilket giver en større sikkerhed for stabil drift. I løsning 2 er kommunen nødsaget til at genudbyde aftalen, hvilket kræver ressourcer, og hvilket alt andet lige vil medføre højere priser qua den kortere aftaleperiode.

Udbudsmateriale

Det skal bemærkes, at kontraktparadigme og udbudsmateriale vil være af nogenlunde samme omfang i begge løsninger. Rammeaftaler, og dermed begge løsninger, udemærker sig ved, at de virksomheder, der udfører opgaver for kommunen, i høj grad bliver tætte samarbejdspartnere med et godt kendskab til kommunens bygninger. Rammeaftalerne vil i begge løsninger være forpligtende for kommunen i det omfang, hvor kommunen aftager de af udbuddet omfattede ydelser.

 

Samlet set

Samlet set, så er der størst mulig konkurrence om opgaverne ved aftaleindgåelsen og i aftaleperioden ved løsning 1, hvilket giver forventning om relativt lavere priser end ved løsning 2. Administrativt skal der samlet set anvendes færre ressourcer i løsning 1 fremfor løsning 2. Til gengæld vil de lokale virksomheder blive udsat for større konkurrence i løsning 1 end i løsning 2. Men større konkurrence om opgaverne er, som nævnt ovenfor, vigtigt i en tid med højkonjunktur og et marked i overophedning, hvilket medfører generel mindre interesse for kommunens opgaver både fra lokale og ikke-lokale virksomheder.

Løsning 1 minimerer desuden risikoen for karteldannelse samtidigt med, at denne skaber de optimale vilkår for kvalitet og markedsudvikling, jf. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens analyse. 

Der er således langt flere fordele ved løsning 1 end 2. Men en klar fordel ved løsning 2 er, at de lokale virksomheder vil være udsat for mindre konkurrence end ved løsning 2. I den forbindelse bør det dog pointeres, at der på nogle af fagentrepriserne ingen lokale virksomheder er i kommunen.

På denne baggrund indstiller administrationen løsning 1 som den mest optimale løsning for konkurrenceudsættelse af håndværkerydelser.

Uanset valg af løsning, vil der blive arbejdet meget grundigt med udbudsmaterialet, så der ikke stilles unødvendige krav i forbindelse med deltagelse i udbuddet samt at der sikres en balance i aftalegrundlaget mellem så få krav som muligt samtidig med, at der er de rette krav til opfølgning op på alle de ovennævnte forhold for administrationen. Administrationen vil inddrage Dansk Byggeri i dette arbejde.

Bevilling

Sagen har ikke bevillingsmæssige konsekvenser.

Retsgrundlag

Udbudsloven

Tilbudsloven

Kompetence

Plan-, Miljø- og Klimaudvalget

Kommunikation

På baggrund af kommunens ambition om, at være en erhvervsvenlig kommune, der er i løbende dialog med det lokale erhvervsliv, påtænkes der afholdt et åbent stormøde for håndværkere efter den politiske beslutning, hvor administrationen vil informere om denne beslutning og den videre proces derfra. Derudover påtænkes afholdelse af informationsmøder/undervisningsdage ifm. udbudsproces, herunder grundig gennemgang af udbudsmateriale og grundig gennemgang af proces for afgivelse af tilbud.

Mercell, som er leverandør af kommunens udbudssystem, kan inviteres til at vise, hvordan man rent teknisk afgiver tilbud gennem systemet, samt hvor man kan få hjælp til dette.

Dansk Byggeri vil blive inddraget ifm. udarbejdelse af udbudsmateriale, og man kunne overveje at bede dem deltage på informationsmøder med håndværkere omkring læsning og forståelse af udbudsmaterialet.

Mulige informationskanaler om åbne stormøder og informationsmøder, er kommunes hjemmeside samt breve til de lokale virksomheder med information om udbuddet og informationsmøderne.

Indstilling

  1. At løsning 1 vælges.

Beslutning i Plan-, Miljø- og Klimaudvalget (18-21) den 14-08-2018

Udvalget anbefaler umiddelbart model 1, men ønsker sagen forelagt Erhvervsrådet inden endelig stillingtagen.

Udvalget bemærker, at der skal ske en grundig orientering om udbudsprocessen og tilbydes hjælp/kurser til interesserede tilbudsgivere i tilbudsfasen også de mindre håndværksvirksomheder. Erhvervsrådet involveres i denne proces.