Nr.86 - Masterplan Handicap og Socialpsykiatri 2017

Sagsnr.: 17/5342

 
Hanne Berg (F)

Beslutningstema

Godkendelse af Masterplan for Handicap og Socialpsykiatri 2017.

Sagsfremstilling og økonomi

Masterplan 2017 Handicap og Socialpsykiatri


1.    Indledning og konklusioner

Administrationen fremlægger i denne sag et første bud på udgifterne i 2017 på handicapområdet. Endvidere fremlægges ny masterplan med forslag til yderligere initiativer på området og der gøres status over effekterne af de hidtidige indsatser.


Den første vurdering af udgifterne på området giver ved en simpel fremskrivning af de igangværende indsatser for børn og voksne et merforbrug i 2017 på 45 mio. kr. i forhold til det vedtagne budget. Med de foreslåede indsatser vurderes merforbruget at kunne nedbringes til 40 mio. kr., hvilket er et merforbrug i 2017, der stort set er på niveau med de tillægsbevillinger, der blev givet – etårigt - i 2016. Hverken de allerede vedtagne og iværksatte handleplaner eller de nye initiativer foreslået i den her fremlagte masterplan vil efter administrationens vurdering kunne bringe udgifterne i nærheden af de lagte budgetter.


Såvel den udgiftsmæssige som faglige udvikling på området har været tæt fulgt politisk i både SSU, budgetproces og i 2015 og primo 2016 i den nedsatte politiske følgegruppe. I forlængelse af handleplanen fik SSU en månedlig økonomisk status – der nu er ændret til kvartalsvise status.


Den forventede merudgift i forhold til det budgetterede er væsentlig større end den øremærkede reserve på 8 mio. kr. der blev afsat med budget 2017.


På den seneste status behandlet i SSU i december 2016 blev givet et første usikkert bud på 2017 med en budgetudfordring på 33 mio. kr. under forudsætning af, at 2017 udgifterne landede på samme niveau som 2016. I det nu mere præcise skøn for 2017 er indarbejdet helårseffekten af den tilgang området oplevede i 2016, hvilket altså øger udfordringen til de 45 mio. kr. Fraregnes den øremærkede reserve og den antagne effekt af nye initiativer er budgetudfordringen i 2017 på 32 mio. kr. Det skal bemærkes, at vurderingen af 2017 fortsat er usikker, da der alene er faktiske udgifter for januar måned.


I forbindelse med vedtagelsen af budget 2017-2020 blev markeret et klart politisk ønske om at udgifterne på det specialiserede socialområde skal nedbringes. Denne markering skal blandt andet ses i lyset af, at Fredensborg Kommune i 2016 havde landets 5. højeste udgifter pr. borger på voksenhandicapområdet.


Med afsæt i de klare politiske markeringer anbefaler administrationen derfor - på trods af, at udgifterne både i Fredensborg og på landsplan er steget de senere år – at der fortsat budgetteres med et fald i udgifterne. Størrelsen af faldet bør afspejle, at erfaringen er, at en tilpasning af udgiftsniveauet tager tid, da justering af eksisterende ydelser alene kan ske gennem en konkret og individuel vurdering.


Administrationen fremlægger i denne sag en ny masterplan, der skal bidrage til at bryde det opadgående pres på udgifterne på området.


En væsentlig hurtigere nedbringelse af udgiftsniveauet end det administrationen lægger op til vil forudsætte en mere grundlæggende nytænkning af måden borgerne i målgruppen på området understøttes på, herunder formentlig en udfordring af gældende lovgivning. Udvalget besøger i maj Vejle og Fredericia kommuner for at hente ny inspiration.


Den politiske og administrative forståelse for udviklingen i udgifterne på området er præget af de gentagne og store tillægsbevillinger, der er givet det seneste tiår. Der er indledningsvist givet et overblik over den faktiske udvikling i udgifterne over en længere årrække – og herunder i et landspolitisk perspektiv. Indeværende sag er derfor disponeret som følger:


1.    Indledning og konklusioner

2.    Udgiftsudviklingen i et længere perspektiv

3.    Den økonomiske udfordring i 2017 (og frem) og forklaring på udgiftsstigningen

4.    Igangværende initiativer

5.    Forslag til nye initiativer – ny masterplan

6.    Den budgetmæssige håndtering


I sagsfremstillingen er der alene en overordnet beskrivelse af de seks punkter. Punkt 3-5 er uddybende beskrevet i bilag.


2.    Udgiftsudviklingen i et længere perspektiv

Kommunerne overtog med kommunalreformen de specialiserede socialområder og herunder handicap og socialpsykiatrien. Kommunerne oplevede fra starten et betydeligt udgiftspres på området[1]. Fra 2007 til 2015 (seneste regnskabsår) er de samlede udgifter til voksenhandicap på landsplan steget med 23 pct. Til sammenligning er udgifterne i Fredensborg Kommune steget med 35 pct.[2]


Både på landsplan og i Fredensborg Kommune har udgiftsvæksten været højere i første halvdel af perioden. Betragtes alene udgiftsvæksten på voksenområdet fra 2012 er den nedbragt til gennemsnitligt 2 pct. i Fredensborg Kommune, hvilket kun er lidt højere end landsgennemsnittet på 1,7 pct. i samme periode. I de første fem år af perioden var udgiftsvæksten årligt på hhv. 4,9 pct. (Fredensborg) og 3,1 pct. (landsgennemsnit).


På børneområdet har udgiftsvæksten i Fredensborg Kommune fulgt landsgennemsnittet med en vækst på 4 pct. årligt over den 10-årige periode (børnehandicap og udsatte børn og unge) og udgiftsmæssigt ligger kommunen i budget 2016 fortsat lidt under landsgennemsnittet. I perioden fra 2012 er udgiftsvæksten på børneområdet stagneret på landsplan (vækst på 1 pct. årligt), mens udgifterne i Fredensborg i gennemsnit er faldet med 2 pct. årligt fra 2012 til 2016 og det på trods af den markante udgiftsstigning på området på 8 pct. i 2016.


De årlige budgetudfordringer på handicapområdet kan i første halvdel af ti-års perioden således til en vis grad henføres til en større vækst i udgifterne end på landsplan, men også til faldende budgetter som følge af reduceret prisfremskrivning og prioriteringsbidrag. I anden halvdel af 10-årsperioden (fra 2012) har udviklingen i udgifterne fulgt udviklingen på landsplan – med en fortsat men mere begrænset vækst. Men da der budgetmæssigt har været forudsat et væsentligt fald i udgifterne har de samlede budgetudfordringer kontinuerligt været store på området.


En væsentlig årsag til at der til stadighed har været store budgetudfordringer på området har været, at budgetudfordringerne typisk kun har været løst et-årigt, mens den politiske ambition om et væsentligt fald i udgifterne i overslagsårene har været fastholdt.


Budgetudfordringerne har været yderligere forstærket af, at der i basisbudgetterne (før de ønskede udgiftsreduktioner) har været forudsat nulvækst på området. Hvis der blev opereret med en vækst svarende til blot væksten i den sidste halvdel af 10-års perioden på 2 pct. så ville basisbudgettet skulle øges med 5-7 mio. kr. årligt. Eller sagt med andre ord, selv hvis ambitionsniveauet ”kun” havde været at udgiftsniveauet skulle holdes uændret, så havde det forudsat nye besparelser på 5-7 mio. kr. hvert år. Det gælder også fremadrettet. Hvis det underliggende landsdækkende udgiftspres på området fortsætter, så vil det altså kræve nye initiativer på 5-7 mio. kr. årligt alene at holde udgifterne i ro.


Politisk har det løbende været drøftet om det høje udgiftsniveau skyldes et højt serviceniveau eller særlige udfordringer hos borgerne i kommunen. På trods af en række tilløb, så er det fortsat ikke muligt at svare entydigt på dette spørgsmål.


Det gælder dog at kommunen ikke har en specielt høj andel af borgere, der modtager ydelser samlet set. Endvidere pegede BDO i deres analyse af området på, at udgiftsforskellene er for store til, at de i konsulentfirmaets øjne alene kan tilskrives forskelle i borgernes behov og altså i hvert fald delvist må være et resultat af et højere serviceniveau. Samlet peger det i retning af, at et højere serviceniveau er en væsentlig del af forklaringen på de relativt høje udgifter i kommunen. Benchmarkanalysen lavet med tre nabokommuner antydede også, at bevillingerne i specifikke sager frem til vedtagelsen af de nye kvalitetsstandarder i 2015 havde været højere end i nabokommunerne.


Omvendt har en gennemgang af knap 70 konkrete sager af en ekstern sagsbehandler med erfaring fra andre kommuner ikke fundet tegn på et systematisk højere serviceniveau. Gennemgangen peger dog på, at en generel tættere og mere systematisk brug af mål og opfølgning i de enkelte sager vil kunne nedbringe udgifterne på området.


3.    Forventede udgifter i 2017 og frem og forklaring på vækst

Forventet Regnskab i 2017 er på baggrund af forbruget i januar 2017 og Regnskab 2016 opgjort til 329 mio. kr. Heri er antaget, at det generelle udgiftspres på området er stoppet (ingen nettotilgang eller serviceudvidelser) samt at der ikke gennemføres yderligere initiativer. Korrigeret Budget er i 2017 på 284 mio. kr. Hermed er der en forskel på det afsatte budget og forbrug på 45 mio. kr.


Nye initiativer ventes, jf. nedenfor at kunne reducere udgifterne med 5 mio. kr. Hertil kommer, at der med vedtagelsen af Budget 2017 er afsat en øremærket pulje på 8 mio. kr. til Handicap og Socialpsykiatriområdet som endnu ikke er frigivet. Medregnes såvel de nye initiativer som puljen, reduceres budgetudfordringen i 2017 til 32 mio. kr.


I kraft af at prognosen er baseret på forbruget i januar knyttes en lidt større usikkerhed til prognosen, end når prognosen baseres på det første kvartals forbrug.




Regnskab 2016 blev på Politikområde Handicap og Socialpsykiatri på 315,4 mio. kr., og afveg dermed fra korrigeret budget med 1,9 mio. kr. i mindreforbrug. I 2016 blev bevilget ét årige tillægsbevillinger på i alt 35,5 mio. kr. samt tekniske korrektioner på 3,7 mio. kr. til Handicap- og Socialpsykiatriområdet.


I forhold til Korrigeret Budget 2017 afviger Forventet Regnskab 2017 med i alt 45 mio. kr., som fordeler sig på børnehandicapområdet med 12 mio. kr. og voksenhandicapområdet med 29 mio. kr. og på hjælpemidler med knap 4 mio. kr.


Sammenlignet med regnskab 2016 er der en forventet udgiftsstigning på 14 mio. kr., heraf 3 mio. kr. på børnehandicapområdet og 10 mio. kr. på voksenhandicapområdet. På hjælpemiddelområdet er der en vækst på ½ mio. kr.


Da der i beregningerne er antaget en nettotilgang på nul i 2017 skal udgiftsvæksten fra 2016 til 2017 forklares med, at de udgiftsstigninger der har været i løbet af 2016 får helårsvirkning i 2017. I det første usikre bud på udgifterne i 2017 præsenteret for SSU i december sidste år var forudsat, at 2017 ville lande på niveau med 2016. Indarbejdelsen af helårseffekterne fra tilgangen til området i form af flere borgere og dyrere tilbud har altså øget budgetudfordringen med op mod 12 mio. kr.


På voksenområdet vedrører udgiftsvæksten fra 2016 til 2017 primært botilbudsområdet (§107 og §108), hvor der både har været en tilgang i antal og en stigning i udgiften pr. borger som følge af ændrede behov. På børneområdet skyldes stigningen en markant tilgang af børn med behov for døgntilbud i 2016, hvor helårseffekten ses i 2017. I bilag er der detaljeret redegjort for udviklingen i antal personer og enhedsudgifter på de forskellige paragraffer.


Budgettet på det samlede handicapområde stiger fra 284 mio. kr. i 2017 til 289 mio. kr. i 2020, men ligger på et markant lavere niveau end de forventede udgifter.


Her skal der gøres opmærksom på, at det forventede regnskab for 2017 fortsat forudsætter en nettotilgang på nul og/eller, at en fortsat tilgang af borgere kan håndteres gennem en nedbringelse af enhedsudgifterne for eksisterende borgere.






4.    Igangværende Initiativer

Byrådet vedtog i 2015 en samlet handleplan på området, der skulle reducere udgifterne med 25 mio. kr. årligt. I Handleplanen indgik en lang række initiativer både omfattende reduceret serviceniveau (vedtagelse af nye kvalitetsstandarder) og administrative tiltag.


Handleplanen er tidligere minutiøst gennemgået og fremgår endvidere af bilag 3. I 2015 gav handleplansinitiativerne i sig selv en budgetforbedring på 17 mio. kr. og til og med 2016 er det samlede resultat opgjort til 22 mio. kr. i varig reduktion af udgifterne. Det centrale element i handleplanen har været en revisitation af sager med afsæt i de nye kvalitetsstandarder.


Handleplanseffekten er imidlertid mere end overhalet af tilgang af nye borgere, samt øgede udgifter til kendte borgere med komplekse behov, og har således ikke været tilstrækkeligt til at vende udgiftsudviklingen. Blandt andet i lyset heraf blev handleplanen suppleret med en række yderligere tiltag i 2016. Effekten kommer først i 2017, idet den økonomiske effekt af tiltagene først kan ses efter tidligst et halvt år bl.a. som følge af implementeringstiden herunder den egentlige sagsbehandling af enkeltsager.


Implementeringen af handleplanen har taget væsentlig længere tid end forudsat – blandt andet som følge udfordringer med at få besat ledige stillinger. Ultimo 2016 besluttede byrådet at opnormere området og primo 2017 er alle stillinger besat. Det er fortsat administrationens vurdering, at den højere normering er en væsentlig forudsætning for en tættere og hyppigere opfølgning på sagerne, der både kan sikre borgeren kvalificeret støtte og nedbringe udgifterne på området.


5.    Ny masterplan - Handleplan for 2017

I lyset af de fortsatte massive budgetudfordringer på området har administrationen udarbejdet en ny masterplan til politisk godkendelse.


Initiativerne i den ny masterplan omfatter 2 grupper af indsatser:


For det første skal der ske en ny afsøgning af mulighederne for at omlægge indsatser. Det drejer sig især om:


·         Afsøge nye måder at give differentierede tilbud på både børne- og voksenområdet

·         Hjemtage misbrugsbehandlingen

·         Etablering af taskforce

·         Gennemgang af sager på børneområdet med skole-dagbehandlingstilbud


Som en del af masterplanen foreslås arbejdet med at etablere mere fleksible bolig- og behandlingstilbud. Det undersøges om der kan etableres opgangsfællesskaber i samarbejde med boligselskaber for flere forskellige målgrupper. Dels gruppen af sårbare og psykisk syge unge, dels for målgruppen voksne, der aldrig er kommet i egen bolig, hvor alternativet er et botilbud, og endelig hjemtagne voksne fra forsorgshjem. Der er aktuelt rejst tvivl om det kan forenes med reglerne om socialt tilsyn, og det skal afklares indledningsvis.


Der er generelt et problem med at skaffe boliger der er til at betale på de lave ydelser, og der skal arbejdes med muligheden for at lave en pædagogisk huslejestøtte for at undgå dyre anbringelser.


På børneområdet skal der arbejdes med at skabe mere fleksible tilbud som alternativ til anbringelse på døgninstitution og dyre skole-dagbehandlingstilbud.


Der arbejdes i 2017 med at udvide viften af mulige tilbud. I forbindelse med frikommuneforsøget arbejdes der på at skabe bedre egne tilbud i form af behandling af f.eks. angst, på tværs af jobforvaltning, familiecenter og handicapafdelingen. Derudover arbejdes der med at etablere frivillige som ressource på psykiatriområdet. Det undersøges om der kan etableres samarbejde med HEADSPACE, og sundhedsafdelingen søger om et projekt med uddannelse af PEER-medarbejdere, hvor vi kan tilknyttes.


Der skal arbejdes med at hjemtage misbrugsbehandlingen på alkoholområdet. Det giver mulighed for at etablere eget tilbud til en række borgere der nu får et dyrere tilbud udenfor kommunen.


Endvidere foreslås nedsat en taskforce, der skal arbejde med 2 udfordringer: Dels en forhandling af takster på private tilbud. Dels en målrettet opfølgning, med fokus på at få progression i forløbene, så borger kan komme i mindre indgribende tilbud.


En væsentlig forklaring på udgiftsstigningen på børneområdet er en periode med meget dyre skole-dagbehandlingstilbud. Der skal arbejdes på systematisk gennemgang af sagerne med henblik på at få børnene/de unge over i mindre dyre tilbud tættere på normalområdet, i samarbejde med Familieafdelingen. Erfaringerne fra dette arbejde kan bruges i arbejdet på at forebygge dyre foranstaltninger fremadrettet.


For det andet skal arbejdet med at sikre kvalitet i sagsbehandlingen intensiveres. Med nu fuld bemanding og nye juridisk/socialrådgiverfaglige kompetencer i ledelsen er forudsætningerne herfor styrket. Initiativerne omfatter:


·         Opfølgning på forløb med BDO med individuel sags-sparring

·         Styrke systematik og faglighed i sagsbehandlingen. Herunder sikre reel implementering af VUM og at der i alle relevante sager foreligger en handleplan

·         Sikre personalemæssig bemanding og fastholdelse i centret

·         Kompetenceudviklingsforløb med Socialstyrelsen

·         Differentieret opfølgning/revisitering. Der fastlægges en opfølgningskadence mellem 3 måneder og 2 år, afhængig af udviklings-/ økonomisk potentiale.


Sags-sparring ved BDO er i gang og afsluttes i marts 2017. BDO har allerede nu givet en foreløbig evaluering, der er inddraget i planlægningen af 2017. Efter evaluering fra BDO planlægges internt arbejde med systematik i sagsbehandlingen, og der planlægges kompetenceudvikling i handicapteamet, herunder planlægning af det sidste forløb med Socialstyrelsen.


Der arbejdes fortsat med implementering af VUM i voksengruppen.

Personalemæssigt er handicapafdelingen nu fuldtalligt, og der arbejdes med udvikling og fastholdelse af medarbejderne.


I 2016 er der påbegyndt arbejde med differentieret opfølgning i forbindelse med revisiteringer, og det fortsættes. Det sker i sammenhæng med arbejdet med taskforce.


·         Fortsat arbejde med at afsøge og høste på indsatser fra handleplan 2015 og 2016, der hvor der fortsat er et potentiale. Det drejer sig om

o    Fortsat arbejde med at udvikle egne tilbud og hjemtage borgere fra dyre eksterne tilbud

o    Hente inspiration fra andre kommuner


Erfaringen fra 2016 viser, at der er et potentiale i at få borgere fra dyre botilbud til bofællesskab, men at det kan være svært at få overgangen gennemført. Den tidligere beskrevne indsats med taskforce er bl.a. en mulighed for at arbejde med dette som en indsats i 2017.

Nogle af de nye tiltag f.eks. hjemtagelse af misbrugsbehandling, fokus på STU, og etablering af lokale beskæftigelsestilbud efter § 103, er en del af arbejdet med at kikke på hjemtagelse af dyre tilbud. Derudover vil der fortsat være fokus på revisitering.


I 2017 er der planlagt 2 fokuserede sparringsmuligheder med andre kommuner. Dels en to-dages camp med samarbejdskommunerne i Nordsjælland, hvor der skal arbejdes med gensidig inspiration på området. Dels et besøg hos hhv Fredericia og Vejle Kommune i maj.


Med initiativerne i den nye masterplan er det administrationens vurdering, at det historiske udgiftspres på området kan modvirkes. Med de klare politiske markeringer på områder og for at bidrage til en forventningsafstemning med borgerne anbefaler administrationen, at der i budgetterne arbejdes med en faldende udgiftsprofil. Det betyder, at masterplanen både skal håndtere det underliggende udgiftspres på området på 5-7 mio. kr. og herudover reducere udgifterne med 5 mio. kr. årligt. Mens en række af masterplaninitiativerne kan implementeres her og nu, så har andre initiativer et længere aftræk. Det er derfor vurderingen, at potentialet i masterplanen er stigende i årene fremover. Af figuren nedenfor fremgår den forventede udvikling i udgifterne efter indarbejdelse af masterplanen.



Om end en reduktion på 5 mio. kr. årligt kun udgør 1½ pct. af udgifterne på området, så er det i lyset af den historiske udvikling på området fortsat en relativt ambitiøs vurdering af masterplaneffekten. Vurderingen skal ses i lyset af, at kommunen som nævnt har landets 5. højeste udgiftsniveau på området og det politiske ønske om klart at signalere, at udgifterne på området skal ned.



6.    Budgetmæssig håndtering af udfordringer


Den samlede budgetudfordring i 2017 og det kommende budget 2018-2021 er sammenfattet i tabellen nedenfor


Mio. kr.

2017

2018

2019

2020

2021

Forskel mellem forventet 2017 og nuværende budget

45

44

42

40

40

Ny masterplan

-5

-10

-15

-20

-20

Udmøntning af øremærket pulje i budget 2017-2020

-8

-5

-2

0

0

Resterende budgetudfordring

32

29

25

20

20


Som det fremgår af tabellen er der selv med fuldt tilslutning til den foreslåede masterplan en betydelig budgetmæssig udfordring på området. Vurderingerne er fortsat behæftet med en vis usikkerhed ikke mindst i lyset af, at der alene ligger data for en enkelt måned i 2017.


Administrationens anbefaling er derfor, at vurderingen af 2017 kvalificeres frem mod budgetrevisionen 30/4 og først der indarbejdes i budgettet. Hermed bliver der lejlighed til at påbegynde arbejdet med den nye masterplan. Eventuelle nye ideer fra det planlagte intensiverede tværkommunale samarbejde og/eller studiebesøget i maj vil ligeledes kunne indarbejdes i prognosen.


Det er dog administrationens vurdering, at budgetudfordringerne ikke vil ændre sig væsentligt. Merforbruget i 2017 vil derfor være på niveau med den udfordring, der blev imødegået i 2016 og svarer godt og vel til de samlede afsatte generelle reserver på såvel drifts- som anlægsområdet.


For så vidt angår overslagsårene anbefaler administrationen at budgetudfordringen kvalificeres frem mod budgetvedtagelsen og indarbejdes i administrationens budgetvurdering for 2018-2021.


[1] Der er ikke sammenhængende statistik for de samlede udgifter på handicapområdet. Udgifterne til børnehandicap registreres i de officielle statistikker sammen med øvrige udgifter til udsatte børn og unge. Udgifterne til voksenhandicapområdet opgøres for sig selv i Økonomi- og Indenrigsministeriets nøgletal.dk

[2] KL’s såkaldte ”snævre” definition, der ikke inkluderer en beregnet andel af ældrerelaterede udgifter, men inkluderer stort set alle paragraffer på voksenhandicapområdet og dermed er mere omfattende end ØIM’s nøgletal.

Bevilling

De bevillingsmæssige konsekvenser behandles på den kommende budgetrevision.

Kompetence

Byrådet

Indstilling

  1. At den nye masterplan for Handicap og Socialpsykiatri godkendes.
  2. At de budgetmæssige udfordringer i 2017 kvalificeres frem til og medtages ved budgetrevisionen 30/4.
  3. At budgetudfordringerne i overslagsårene medtages i administrationens budgetoplæg for 2018-2021.
  4. At sagen oversendes til Økonomiudvalg og Byråd til orientering

Beslutning i Social- og Seniorudvalget den 13-03-2017


Sagen drøftet med afsæt i budgetforligets intentioner. Udvalget ser med bekymring på de fortsatte budgetudfordringer på området og anmoder administrationen om at arbejde videre med muligheder for nytænkning af indsatsen, herunder hvordan der kan sikres progression i én til én tilbud.


Udvalget ønsker en ny sag inden sommerferien med forslag til supplerende initiativer til masterplanen med afsæt i studietur til Jylland og den fælleskommunale administrative camp. Udvalget ønsker endvidere en løbende opfølgning på den konkrete udmøntning og faglige implementering af masterplanen.


Den administrative indstilling godkendes og sagen oversendes til orientering til Økonomiudvalget og Byråd.

Beslutning i Økonomiudvalget den 20-03-2017


Anbefaler Social – og Seniorudvalgets indstilling.