Nr.55 - Vurdering af potentiale ved udbud af et plejecenter

Sagsnr.: 15/38678

 

Beslutningstema

I Fredensborg Kommunes budgetforlig for 2016-2019 blev forligspartierne enige om, at der skal iværksættes en vurdering af potentialet ved et udbud af driften af et af kommunens plejecentre.

 

I det følgende opridses fordele og ulemper ved udbud af driften af et plejecenter, baseret på erfaringer med udbud af driften af plejecentre i andre kommuner samt fremlægges forslag til håndtering af det videre sagsforløb.

Sagsfremstilling og økonomi

Indledning

I tider med økonomiske udfordringer, er det nærliggende at vurdere, om konkurrenceudsættelse af interne driftsopgaver kan anvendes som redskab til at effektivisere den kommunale opgavevaretagelse.

Udbud af driften af et plejecenter har ikke tidligere været gennemført i Fredensborg Kommune, men i foråret 2015 gennemførtes et udbud på hjemmeplejeområdet, som medførte en række kvalitative gevinster i form af servicetilpasning, øget borgerinddragelse i rehabiliteringen og færre leverandører. Udbuddet medførte dog ikke nogen økonomisk gevinst.

Et udbud af driften af et plejecenter består i, at kommunen beder interesserede parter om at afgive tilbud på at løse opgaven, og på baggrund af en række opstillede kriterier, udvælges det bedste tilbud, hvorefter opgaven overdrages til den vindende leverandør. Konkurrenceudsættelse i form af udbud er ikke i sig selv ensbetydende med udlicitering, idet der kan afgives kontrolbud fra kommunen selv, som konkurrerer på lige fod med andre leverandører om at vinde opgaven.

Formålet med et udbud af driften af et plejecenter er, at kommunen derved sikrer, at opgaveløsningen foregår bedst og billigst muligt med rette kvalitet.

Erfaringer og effekter ved udbud på velfærdsområdet

Flere af Fredensborg Kommunens samarbejds- og nabokommuner har gennemført udbud af drift af kommunale plejecentre i de senere år.

Hørsholm Kommune har i slutningen af 2015 afsluttet et udbud af driften af plejecentret Margrethelund, hvor kommunen selv vandt udbuddet i konkurrence med tre private leverandører. I kommunens kontrolbud var medregnet en overhead til øvrige løbende, faste kommunale udgifter, som f.eks. IT-understøttelse mm. Kontrolbuddet blev gennemført med assistance fra et eksternt konsulentfirma.

I Helsingør Kommune er OK Fonden i januar i år blevet tildelt kontrakten, i konkurrence med Danske Diakonhjem, om at bygge og drive det kommende nye plejehjem i Hornbæk, og opgavevaretagelsen skal ske igennem en partnerskabsaftale mellem kommunen og leverandøren. Danske Diakonhjem driver i forvejen et andet plejehjem i kommunen.

Gribskov Kommune har, ad flere omgange, gennem en årrække udbudt drift af kommunens plejecentre, og kun en fjerdedel af driften af kommunens plejecentre ligger på kommunale hænder. 

Der gennemføres jævnligt undersøgelser om effekterne af udbud af opgaver på det sociale område, men konklusionerne er ikke entydige, idet der i praksis er gennemført meget få udbud af drift af plejecentre i danske kommuner, hvilket medfører, at det er vanskeligt at generalisere resultaterne af udbuddene.

I november 2015 offentliggjordes midtvejsresultaterne af forskningsprojektet ”EffektDoku – Dokumentation af effekter ved konkurrenceudsættelse”, som er den hidtidige største, samlede dokumentation af effekter ved konkurrenceudsættelse. Forskningen baseres på samtlige danske, skandinaviske og internationale studier af konkurrenceudsættelse fra 2000-2014. Konklusionen på velfærdsområdet er, at der er meget blandede resultater med udbud af velfærdsopgaver, men med en lille overvægt af studier med omkostningsreduktioner. Projektet har udfordringer med at måle sammenhængen i resultaterne vedrørende service, kvalitet og omkostninger. Derudover er ikke undersøgt langsigtede effekter af konkurrenceudsættelse på velfærdsområdet.

Projektet har imidlertid dokumenteret tydeligt potentiale for omkostningsreduktioner ved udbud på det tekniske område, herunder vejvedligeholdelse og park og vej området.

I de senere år er udbud af drift af plejecentre i Danmark i stigende grad foretaget gennem offentligt-private samarbejder (OPS) med vægt på partnerskaber (OPP) mellem den offentlige udbyder og den private leverandør. Partnerskabsmodellen vurderes at medføre øget videndeling, udvikling og innovation i og om opgaveløsningen, men også en øget mulighed for kommunen at føre et effektivt tilsyn med opgaveløsningen og øge indflydelse herpå. I flere tilfælde har formålet med at udbyde driften af plejecentre ikke været økonomiske besparelser, men derimod at opnå læring og udvikling igennem samarbejde med private leverandører, for at kunne overføre denne viden og erfaring, og derigennem videreudvikle opgaveløsningen, til det øvrige ældreserviceområde i kommunen (bl.a. Kolding Kommune 2012).

Økonomi

På baggrund af oplysninger fra KL’s Udbudsportals dokumentationsdatabase samt øvrige økonomiske beregninger og businesscases i andre kommuner, herunder Næstved, ligger den estimerede potentielle besparelse ved at udbyde driften af et plejecenter i et interval mellem 0 og 10 pct. af driftsomkostningerne.

En stor del af de udbud, som er foretaget på dette område i Danmark, har også medtaget praktisk og personlig hjælp (hjemmepleje) og/eller driften af flere plejecentre i samme udbud. Flere kommunale udbud af drift af plejecentre har endvidere omfattet udbud af driften af et nyopført plejecenter, hvorfor der ikke har været et ensartet sammenligningsgrundlag for at beregne eventuelle økonomiske og kvalitative gevinster, idet der ikke tidligere har været kommunal drift af det samme plejecenter i kommunen.

Undersøgelser, herunder EffektDoku projektet, peger desuden på, at de transaktionsomkostninger, som er forbundet med et udbud, udgør i gennemsnit cirka 2 pct. af prisen på opgaven, dvs. kontraktsummen. Disse omkostninger omfatter udgifter til ekstern rådgivning samt interne medarbejderressourcer til at varetage udbudsprocessen. Sidstnævnte er typisk opgjort til 1-1½ årsværk for et førstegangsudbud.

Fordele og ulemper

I nedenstående tabel opstilles et overblik over de fordele og ulemper, som umiddelbart kan identificeres ved udbud af driften af et plejecenter i Fredensborg Kommune, baseret på ovenstående gennemgang. Herefter følger en uddybning af de enkelte punkter.

 

Fordele

Ulemper

Markedsprøvning af kommunens omkostningsstruktur og priser

Høje transaktionsomkostninger i forbindelse med udbudsprocessen

Potentiale for økonomisk gevinst

Potentiale for økonomisk gevinst reduceret på grund af  begrænset volumen

Potentiale for kvalitative effekter i form af øget innovation og udvikling

Sårbarhed i forhold til forsyningssikkerhed og tværorganisatorisk samarbejde

Øget klarhed over det kommunale serviceniveau og arbejdsprocesser

Tilfælde af dalende medarbejdertilfredshed ved privat leverandør

Modent leverandørmarked samt lavere sygefravær hos private leverandører

Tvivlsomt forretningsgrundlag for privat leverandør

Fordele uddybet

1) Markedsafprøvning af kommunens omkostningsstruktur og priser

En af fordelene ved at udbyde driften af et plejecenter i Fredensborg Kommune vil være, at kommunen får sammenlignet sine priser og omkostningsstruktur med private leverandører i markedet. Dette kan være en fordel i forbindelse med kommunens generelle økonomistyring på området.

2) Potentiale for økonomisk gevinst

Udover de effektiviseringer, selve udbudsprocessen vil medføre, kan der tillige være et potentiale for økonomisk gevinst.

3) Potentiale for kvalitative effekter i form af øget innovation og udvikling

Det er dokumenteret, at der i forbindelse med private leverandørers varetagelse af opgaver på kommunale velfærdsområder, foregår videndeling, som kommer kommunerne til gode i form af innovation og udvikling i relation til opgaveløsningen, også hvad angår øvrige plejeopgaver. Desuden vil udbudsprocessen tilføre kommunen erfaring med udbud af kommunale driftsopgaver, som kan anvendes i andre sammenhænge på et senere tidspunkt.

4) Øget klarhed over det kommunale serviceniveau og arbejdsprocesser

Erfaringen med udbud af kommunale driftsopgaver viser, at processen som oftest medfører effektiviseringer, alene på grund af konkurrencen. Den kommunale opgaveløsning bliver mere konkurrencedygtig, når den udsættes for konkurrence i form af et udbud. Kommunen opnår en øget klarhed over eget serviceniveau og arbejdsprocesser, som bliver gennemgået, dokumenteret og testet i markedet, hvilket medfører en mere effektiv opgaveløsning i de fleste kommuner.

5) Modent leverandørmarked samt lavere sygefravær hos private leverandører

Leverandørmarkedet på plejeområdet er modent til at varetage en opgave med drift af et kommunalt plejecenter, og Fredensborg Kommune vil ikke være frontløber på området, hvilket giver en vis sikkerhed for kompetent opgaveløsning ved udlicitering. Hos private leverandører af velfærdsopgaver er sygefraværet desuden lavere end hos kommunalt ansatte plejemedarbejdere, hvilket indirekte kan influere prisen på opgaveløsningen (CEPOS 2012). Der er derudover ikke dokumenteret forskel på tilfredsheden hos borgerne, ved hhv. privat og kommunal drift af plejecentre.

Ulemper uddybet

1) Høje transaktionsomkostninger i forbindelse med udbudsprocessen

Et udbud af driften af et kommunalt plejecenter vil medføre høje transaktionsomkostninger, som nævnt ovenfor, især ved førstegangsudbud. Det er tillige dokumenteret, at transaktionsomkostningerne er relativt set højere, jo mindre kontraktværdi, der udbydes.

2) Potentiale for gevinst reduceret på grund af begrænset volume

Potentialet for økonomisk gevinst ved et udbud af driften af et plejecenter, er usikkert, og har hidtil gennemsnitligt ligget mellem 0 og 10 pct. af driftsomkostningerne, dvs. der i nogle tilfælde forekommer ingen eller en meget begrænset økonomisk gevinst. Udbydes alene driften af ét plejecenter, kan opgaven risikere at være af en så begrænset volumen, at der slet ikke vil være potentiale for økonomisk gevinst, idet transaktionsomkostningerne vil være meget høje, relativt til kontraktværdien.

3) Sårbarhed i forhold til forsyningssikkerhed og tværorganisatorisk samarbejde

Kommunen kan, qua sin forsyningspligt på området, risikere at måtte hjemtage opgaven, hvis den private leverandør går konkurs eller misligholder sine kontraktuelle forpligtelser. Desuden kan privat opgavevaretagelse på alene ét plejecenter i kommunen udfordre samarbejdet på tværs af organisationen, både på plejeområdet men også på tværs af fagcentre.

4) Tilfælde af dalende medarbejdertilfredshed og sværere at tiltrække frivillig arbejdskraft ved privat leverandør.

EffektDoku projektet har påvist, at der er tilfælde af faldende medarbejdermotivation og tilfredshed på kort sigt, ved overdragelse af kommunale opgaver til private leverandører. I enkelte tilfælde har private leverandører på velfærdsområdet desuden ikke i samme omfang som kommunerne formået at få plejecentret til at være samlingspunkt for kommunens ældre, og har haft svært ved at rekruttere frivillig arbejdskraft i lokalområdet.

5) Tvivlsomt forretningsgrundlag for privat leverandør

Et udbud af denne størrelsesorden vil være mindre attraktivt for private leverandører, end hvis udbuddet havde et større omfang, fx flere plejecentre eller et pleje-distrikt. Lige så vel som de kommunale transaktionsomkostninger ved et udbud, har leverandørerne omkostninger ved at udarbejde et tilbud, og derfor kan der være leverandører, som vælger at afstå fra opgaven, hvis transaktionsomkostningerne er for høje.

Konklusion og anbefaling

Erfaringerne fra andre kommuner viser, at leverandørmarkedet er modent til at varetage driften af et plejecenter, men de langsigtede effekter på såvel økonomi som faglighed er ikke dokumenteret.

Det er vurderingen, at udbud af driften af et enkelt plejecenter vil være en omfattende opgave, hvor effekt og transaktionsomkostninger ved at gennemføre udbuddet formentlig ikke vil stå mål med de fordele, økonomiske såvel som kvalitative, der er ved udbuddet.

Administrationens vurdering er derfor, at såfremt området skal konkurrenceudsættes, så vil det være hensigtsmæssigt at overveje at udbyde flere plejecentre i samme udbud, eller udbyde både plejecentre og hjemmepleje i et distrikt, for at opnå stordriftsfordele for leverandørerne og relativt mindre transaktionsomkostninger i udbudsprocessen. Dette understøttes endvidere af Produktivitetskommissionens anbefalinger om konkurrenceudsættelse (2014), samt et udbud af et plejecenter i Vejle Kommune i 2010.

Inden et eventuelt udbud iværksættes, er det dog administrationens anbefaling, at der i kommunen foretages en mere dybdegående potentialeafklaring, herunder en benchmark af kommunens omkostninger til drift af ét hhv. flere kommunale plejecentre, samt eventuelt fritvalgsområdet i ét distrikt. En sådan potentialeafklaring vil kunne komme nærmere et konkret økonomisk scenarie ved at udbyde driften af et plejecenter, idet Fredensborg Kommunes udgifter på området, vil blive sammenlignet med udgifterne ved andre kommuners, og, om muligt, private leverandørers varetagelse af tilsvarende opgaver.

Sammenholdt med resultaterne af denne potentialeafklaring, bør processen endvidere indeholde overvejelser om formål og forventet effekt af et eventuelt udbud, herunder både økonomiske, faglige samt kvalitative effekter, samt mulighederne og potentialer i forskellige udbuds- of samarbejdsformer, herunder funktionskrav, dialogbaseret udbud og OPS.

Administrationen anbefaler på denne baggrund, at der iværksættes en potentialeafklaring i forhold til udbud af driften på et eller flere plejecentre, eventuelt sammen med opgaver på fritvalgs-området, og at der udarbejdes en samlet businesscase, formålsanalyse samt procesplan for opgaven, inden der træffes endelig politisk beslutning om, hvorvidt et udbud skal gennemføres eller ej.

En sådan potentialeafklaring kan udarbejdes i samarbejde med KL’s Udbudsportal, som har erfaring med denne slags analyser. En potentialeafklaring vil forudsætte inddragelse af eksterne konsulenter og den samlede proces herfor ventes at koste cirka 50.000-100.000 kr. Hertil kommer interne ressourcer.

Bevilling

Der er ikke afsat særskilt bevilling til gennemførelse af hverken udbud eller en potentialeafklaring.

Retsgrundlag

Kommunalfuldmagten

Udbudsloven

Kompetence

Byrådet

Elektroniske bilag

Ingen

Indstilling

1)    at der træffes beslutning om, hvorvidt der skal arbejdes videre med et udbud på plejeområdet.

2)    At der i givet fald iværksættes et samarbejde med KLs Udbudsportal vedrørende potentialeafklaring i forhold til udbud af driften på ét eller flere plejecentre, eventuelt sammen med opgaver på fritvalgs-området, og at der udarbejdes en samlet businesscase, formålsanalyse samt procesplan for opgaven, inden der træffes endelig politisk beslutning om, hvorvidt der skal gennemføres et udbud og af hvilket omfang.

Beslutning i Social- og Seniorudvalget den 08-02-2016

Forslag om, at det anbefales byrådet, at der ikke p.t. arbejdes videre med et udbud blev sat til afstemning:


For stemte 4: A, O og Ø

Imod stemte 2: B og V


Forslaget blev dermed vedtaget.


B og V stemte imod, idet de ønsker at der fortsat arbejdes med et udbud jf. administrationens anbefaling pkt. 2.

Beslutning i Økonomiudvalget den 22-02-2016

Sagen blev udsat.